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民办学校督导的实践与思考

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    扬州市人民政府教育督导室

     随着民办教育的迅速发展，特别是《民办教育促进法》等法律法规的颁布实施，如何对民办教育进行科学管理和正确引导的问题摆上了政府、教育行政部门和有关部门的重要议事日程。为此，扬州市政府教育督导室在江苏省辖市中率先完成了对民办学校的首轮综合督导工作，受到了民办学校的热忱欢迎和社会各界的广泛关注。同时为政府、教育行政部门和有关部门强化对民办教育的支持和管理提供了可靠的依据，积累了有益的经验。通过这次督导实践我们深切地感受到，促进民办教育的健康、稳定、可持续发展，充分发挥教育督导“检查、监督、评估、指导”的作用，应把握好以下几个重点：

    一、正确理解“促进”的含义

    《民办教育促进法》颁布实施以后，不少同志特别是民办学校的同志对这部法律的立法本意缺少正确全面的理解，认为“促进”就是政府出台更多的优惠政策，给予民办教育更多的人、财、物以及政策等方面的扶持，给予民办教育更多的发展空间，政府及教育主管部门应该尽量少的甚至不对民办学校进行检查、评估、监督等，否则就有悖逆于《民办教育促进法》之嫌。《民办教育促进法》的第一条、第三条、第四十条都明确地指出“促进民办教育事业的健康发展”、“国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针”、“教育行政部门及有关部门依法对民办学校实行督导，促进提高办学质量”。对《民办教育促进法》的立法宗旨进行了明确的阐述，“扶持”、“优惠”和“监督”、“检查”等都是落实“促进”的表现和措施。由于片面认识的存在，往往造成和引发了民办学校对政府教育督导产生抵触和逆反情绪。针对这种情况，我室把引导民办学校的投资人、举办人正确理解《民办教育促进法》的立法本意作为开展对民办学校综合督导的前期工作，一是组织举办民办学校投资人、举办人及校长学习《民办教育促进法》、《民办教育促进法实施条例》培训班，二是召开多层次的座谈会，了解各方意见和建议，统一思想和认识，从而达到多角度、全方位的宣传“促进”的目的，使得广大民办学校的投资人、举办人、校长及各方人士充分认识到对学校的指导、检查、监督、评估所采取的措施和行为，既是对民办学校办学行为的规范，更是引导民办学校向健康、稳定、可持续发展方向发展，与其他优惠政策一样都是对民办教育的“促进”。这为我室开展综合督导营造了良好舆论氛围和工作环境，为督导的顺利开展打下了坚实基础。

    二、准确确立督导的定位

    教育综合督导有一个目标定位问题，在对民办学校进行教育综合督导的时候，往往会出现督导定位的偏差，究其原因，主要是从事督导工作的同志的思维定势使然。长期以来，督导部门的同志一直潜心于公办学校教育综合督导工作的组织和研究，督导体系日趋完善，且已经历多轮督导，督导程序驾轻就熟，工作起来得心应手。对民办学校进行教育综合督导是教育督导领域的需要探索和拓展的一个全新工作，没有现成的经验可供借鉴，因此在对民办学校进行综合督导的时候，督导人员往往会自觉不自觉地套用对公办学校进行教育综合督导的定位、模式、方法等。民办学校与公办学校虽然在教育方针的贯彻等方面有着相同的地方，但是两者在办学机制、办学模式、运行机构、内部管理、经费筹措和投资形式等诸多方面有着明显的区别。现有的公办学校教育综合督导定位和评估体系都是在办学条件相对完善、综合督导多轮推进的基础上构建的，无法体现民办学校的性质和特点。民办学校历尽十多年的发展，虽然取得了长足的进展，但是与公办学校相比，无论是办学条件、办学规模、师资队伍还是办学行为、办学理念、办学品位等方面，都还处在较低的层次上，如果对尚处在起始阶段或正在向发展阶段迈进的民办学校的首轮教育综合督导就确立与公办学校教育综合督导的相同的定位，既不符合对民办学校进行教育综合督导的针对性，更不能体现对民办教育的“促进”作用。确有极少数同志借希望教育综合督导对民办学校进行整治，把督导定位成政府或教育主管部门用这根“大棒”，一棍子把民办学校打死，这显然是与国家的政策方针和《民办教育促进法》背道而驰的。对民办学校的教育综合督导无论在定位和评估体系上都应该与公办学校有不同点。针对这一情况，我室进行了大量的调查和研究，在召开多种层次人员座谈会的基础上，把民办学校的首轮教育综合督导定位在规范、引导和扶持，力求通过教育综合督导总结办学以来的成绩和经验，帮助民办学校找出办学过程中的不规范行为，严格依法办学，建立健全各项规章制度，提升内部管理水平，同时对督导中发现的制约民办学校发展的困难，对政府及其职能部门提出扶持、改进的意见和建议，为民办学校的健康发展创造条件。每一所民办学校督导后，我们除了形成督志意见外，首轮民办学校教育综合督导结束后，我们撰写了民办学校督导总报告，对扬州市民办教育现状，取得的成绩和经验，发现的问题，对学校以及各部门的建议，及时以书面形式向“四套班子”进行了报告，市委分管书记收到后立即做了重要批示，市教育局及时针对督导中提出的问题责成相关部门处室研究处理，同时，促进其他公安、消防、房管、卫生行政管理部门关心扶持和加强管理，受到了民办学校的热烈欢迎，使民办学校成为政府、行政管理部门实施“积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理”方针的真正受益者。

    三、科学构建督导的体系

    定位一旦确立之后，决定本次综合督导能否取得成功的关键因素就是能否构建既体现《民办教育促进法》精神，又切合扬州市民办学校发展现状、有助于引导和规范民办学校发展的督导评估体系。为此，我室在认真学习《民办教育促进法》和《民办教育促进法实施条例》的基础上，分别多次召开了教育行政部门职能科室负责人、民办学校负责人和省、市、县督学、人大代表、政协委员座谈会，认真听取他们的意见和建议。同时深入到民办学校进行细致的调查研究，针对扬州市各民办学校创办时的背景复杂多样，起点各不相同，发展水平参差不齐的状况，确立了“突出重点项目、强化核心内容”的评估体系构建宗旨，在制订过程中前后4易其稿，从第一稿的繁锁、详细，标准过高，到后来依据法规，紧扣办学规范，从“办学行为”、“权益保障”、“办学条件”、“队伍建设”、“经费管理”等六项A级指标，30项B级指标，64个评估检测点的评估体系。为了检验评估体系的科学性和可操作性，我室还选取了一所具有代表性的民办学校进行督导试评估工作，在认真详细修改的基础上，正式颁布了第一轮《扬州市民办中小学校综合督导评估方案（试行）》。由于注重了督导评估方案的科学性、针对性、实效性，扬州市民办学校首轮教育综合督导得到了学校、政府、教育行政主管部门及社会各界的充分肯定，取得了圆满的预期效果。

    四、切实规范督导的运作

    教育综合督导是对学校办学质量和办学水平的全面的检查评估，具有较高的权威性和导向性，其结果对社会公开后，将对民办学校的声誉甚至是生存发展产生深远的影响，各民办学校以及社会各界对教育督导评估的结果十分关注和重视。这就对督导评估工作的公正性、客观性提出了前所未有的高要求，督导评估工作一旦出现不规范的情况，将对督导工作带来严重的后遗症，也将对民办学校的发展产生不良的后果。因此，规范督导的运行过程，切实提高督导的客观性、公正性和权威性，就成了对民办学校综合督导的关键性问题。为此，在督导评估指标的构建过程中，我室对64个评估检测点都制定了明确无误的评分标准，无论是定性还是定量指标的得分和扣分都有明确的细则，具有很强的操作性，避免了人为因素的干扰。

    在评价的方法上，采用自评与他评、定性与定量、内部与外部、过程评估与终结评估相结合的方式，注重全面和多样性的有机结合。在督导评估的途径上，广泛吸取群众意见，最大限度地组织和动员师生员工、学生家长及社会各界人士参与评估。在督导评估的信息搜集上注重立体化，广泛地采集来自教师、学生、家长和社区（包括人大代表、政协委员、民主党派人士、行风监督员、街道、居民区或乡镇、村负责人及代表等）的信息，并以座谈会的形式了解鲜活的个案和典型材料，通过问卷进行客观评价，折算成分值纳入总评估分；既重视集中评估信息，又关注随机督查信息，尽可能扩大信息采集面、增加随机性，力求做到科学、客观、公开、公正地反映学校现实状况。在督导人员的组成上，注重随机性，每次督导在早已构建的督导评估专家库中随机抽调，尽可能减少人为因素的干扰。书面督导意见形成后，我室专程到民办学校征求意见，本着以事实为依据的原则，再次进行修改下发。由于注重督导评估运作的规范和透明，做到公平、公正、公开，督导意见和结果向社会公布后，虽然有学校被定为办学B等学校（即为办学不合格学校），没有一所学校提出任何异议，受到了民办学校以及社会各方的广泛认可和赞许。

    首轮民办学校的教育综合督导取得了初步的成功，为此，我们也在思考如何进一步提高督导效果，如何进一步推动民办学校的发展，经历了第一轮的督导，我们以为还要在下列几方面予以努力和强化。

    1、跟踪复查，进一步提高教育督导实效性。对民办学校督导一轮需要花费较多的人力、财力、物力，应该充分运用督导的结果，特别是针对民办学校提出的存在问题，其整改的情况如何，跟踪复查工作应紧紧跟上，才能放大教育综合督导的作用和成效。

    2、强化管理，进一步提高学校办学效益。这次督导解决了依法治校、规范办学等重大问题，如何提高民办学校的社会效益、经济效益、内部管理运行效益等，充分发挥民办教育机制的优势，提升办学内涵，这是下一轮督导的重点，也是提升民办学校的办学水平的关键所在。

    3、找准定位，进一步张显学校特色。从这次督导的情况看，民办学校基本没有清晰的发展思路，没有较为长远的发展规划和目标。目前，我市多数民办学校起到对公办学校拾遗补缺的作用，其生源主要定位在考不上重点高中，又不想上职业学校的学生；也有个别学校在努力从英语、计算机、艺术教育方面想有所突破，但究其影响不大，特色不够鲜明，直接影响今后的生存和发展，这也为下一轮督导提出了新的要求，更是成为民办学校能否健康、稳定、可持续发展的命脉。

    对民办学校进行教育综合督导，是教育督导领域面临的新课题、新任务，如何更加深入地研究，构筑以政府办学为主，多元化办学主体并存，公办、民办教育公平竞争，全面、协调、和谐发展的教育新格局，还有很长的路要走。我们已经跨出了坚实的一步，只要我们继续努力，不断探索，民办学校的教育综合督导工作一定会取得更大成绩。

    （区域民办教育发展战略研讨会与会论文）

来源：[ ]

发布时间：[ 2006年07月13日]

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