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摘 要：民办独立学院的出现，缩短了民办高等教育的发展进程，能够实现其高起点快速发展的愿望，能够为社会提供高质量本科层次的大众化高等教育服务。可以说，它已经成为充满生机与活力的民办高等教育发展的创新模式。然而，由于受到社会大环境的种种因素的制约，由于相关法规建设的滞后以及自身因素的影响，在其发展初期不可避免地会出现一些令人困惑的问题。这些问题如果得不到解决，就会影响独立学院的顺利发展。
关键词：民办独立学院；困惑；解决途径
独立学院是由普通本科高校按照新机制、新模式与社会力量合作举办的本科层次的独立办学实体。独立学院的产生与发展对今后我国高等教育的持续、健康发展具有重大的意义。
目前，全国的独立学院主要有以下几种举办形式：(1)公立高校与地方政府或国营企业单位合作创办的；(2)公立高校与民营企业单位合作创办的；(3)公立高校与民办高校合作创办的；(4)公立高校与公立大专、中专合作创办的；(5)公立高校与港澳台同胞或海外侨胞合作创办的。这几种形式当中，笔者认为，公立高校与民营企业（民营企业家）合作创办的独立学院最具有代表性，因而本文专门论述民办独立学院的有关问题。
与一般的民办高校相比，民办的独立学院一方面利用了公立大学的办学优势、教学传统、师资队伍与管理模式，另一方面利用了民营企业的资金、资源和民营企业家的办学积极性，采用了灵活的民营机制，并体现了优质高等教育资源与强大社会资金的合力优势。几年来的实践证明，民办独立学院的出现，大大缩短了民办高等教育的发展进程，能够实现高起点快速发展的愿望，能够为社会提供高质量本科层次的大众化高等教育服务，能够缓解当前和今后一段时间长期存在的高等教育供需矛盾，并有效地改善了高校毕业生的层次结构。可以说，独立学院已经成为充满生机与活力的民办高等教育发展的创新模式。
然而，独立学院毕竟还只是处于探索、发展中的一种新型办学模式。由于受到社会大环境的种种因素的制约，由于相关法规建设的滞后以及自身因素的影响，在其发展初期不可避免地会存在一些困难、问题、矛盾，甚至造成我们的一些困惑。2003年4月，针对独立学院试办过程中出现的某些问题，教育部发布了《关于规范并加强普通高等学校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》（下简称8号文件）。8号文件发布之后，中央和地方对原有的独立学院进行了检查和整顿，使独立学院的办学逐步朝着“优”、“独”、“民”的健康方向发展。
作为一种新型的办学模式，民办独立学院的发展是迅速的，成绩是明显的，前景是被人们普遍看好的。与此同时，我们还必须看到，与任何新生事物相同，独立学院的发展道路也不会是平坦的，也会遇到各种各样令人困惑的问题。这些问题如果得不到解决，就会影响独立学院的顺利发展。
一、民办独立学院四个令人困惑的问题
（一）民办独立学院的法人性质尚不明确
8号文件规定，“独立学院应具有独立的校园和基本办学设施，实施相对独立的教学组织和管理，独立进行招生，独立颁发学历证书，独立进行财务核算”，“应具有独立法人资格，能独立承担民事责任”。至于独立学院究竟属于哪一类法人，文件并没有给予明确的答案。
我国《民法通则》将法人区分为企业法人和非企业法人两大类。学校一般都是列入非企业法人类中，是“事业单位法人”范围的。那么什么是“事业单位”呢？《事业单位登记管理暂行条例》说，事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。用这个定义来衡量，民办独立学院并不属于“事业单位”范畴，它就不是事业单位法人。从这个角度来看，可以说，民办独立学院的法人地位问题，已经突破了现有法律关于法人规定的框架。
民办独立学院的法人性质之所以成为一个问题，是因为它具有不同于一般民办学校的基本特点，即它具有“不完全独立性”。一方面，它“应具有独立法人资格，能独立承担民事责任”，另一方面，它在教学、管理等工作中又与母体院校保持着无法割舍的实质性联系，这是一种矛盾状态。因此，我们说，民办独立学院的法人性质问题，影响着它的治理结构、行为模式、社会角色以及承担责任的方式。明确民办独立学院的法人性质，是正确使用法律，明确界定它与政府的关系，从而对它实施有效管理、规范它健康发展的重要前提。
（二）民办独立学院的法律地位和权益尚未得到确保
我国的《民办教育促进法》及其《实施条例》明确规定，“民办学校与公办学校具有同等的法律地位，国家保障民办学校的办学自主权”，“民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位。”由此可见，民办独立学院及其教职工、学生的法律地位已经非常明确，现在，主要是如何确保、如何落实的问题了。在现实生活中，尚存在许多不平等、不公平的现象。如，民办独立学院与公办高校同属教育机关，民办独立学院却要作为社会团体到民政部门登记并接受其管理，而公办高校则不必；政府发文件讲级别，公办高校是局级能得到，民办独立学院没级别则得不到，往往对学校工作带来不利的影响；民办独立学院按公办高校标准为教职工交“四金”，但教职工退休后却不能享受公办高校教职工的退休待遇，以致民办独立学院很难引进专职教师，引进了也留不住；等等。
正是由于民办独立学院的法律地位和权益尚未得到确保，给民办独立学院的发展带来许多困难。
（三）针对民办独立学院出资人的政策尚未得到落实
近年来，我国教育界关于教育性质的争论一直没有停止过。曾几何时，教育产业论的呼声颇高，而现在，教育公益事业论又似乎占了上风。这种变化，使一些出资办学的企业和企业家感到困惑。其实在当前我国民营经济尚不发达、捐资办学尚缺乏社会经济基础的条件下，绝大多数民营企业出资办学都是一种投资行为，都期盼着办学会给企业带来经济效益。
《民办教育促进法》及其《实施条例》对这一问题进行了法律调适，明确了民办教育是公益性的，同时又允许出资人取得“合理回报”。这样的规定，有利于调动投资人的办学积极性。然而，对于民办独立学院的投资人来说，取得“合理回报”的余地究竟有多大？要办学，就要有一笔巨资做初始投入，要征好地、建好房、购置好设备，要高薪聘用专任教师，要建立实验室和实训基地，要购置足够的现代化教学仪器、机械、计算机和图书资料，等等。随着物价的不断上涨，现在的教育投入大大增加，教育成本大大提高，使办学积余大为减少。学校在建立初期不但没有积余，而且每年出资人都要不断投入资金才能维持学校的正常化运作。有些出资人自有资金不多，主要依靠银行融资，每年还贷付息的负担也很重。按照《实施条例》的要求，还要从结余中预留20％作为学校的发展基金。在这种情况下，许多出资人反映，“合理回报”现在只能是一句口号，只能是“画饼充饥”而已。如果此话当真，那么，民办独立学院还能够顺利发展吗？
（四）民办独立学院生存与发展的空间还需要开拓
从理论上来说，中国的高等教育刚刚进入大众化阶段，现在的高等教育人口(18—22周岁）的毛入学率只有19％，还有80％多的青年未能接受高等教育，可见，高等院校的生源市场还是非常广阔的。
然而，实际情况怎样呢？虽然高等教育适龄人口的数字很庞大，但是，有许多因素制约了这些青年上大学。目前，广大的中西部地区经济发展还欠发达，广大群众特别是农民生活并不富裕，有许多地方连初中教育还没有普及，能受到高中教育者已经是凤毛麟角了。在这种情况下，有多少青年能够参加高考呢？而且，随着我国人口结构的变化，高等教育适龄人口正呈现逐年减少之势。以上海为例，2004年，18岁青年的数字为20万人，到2008年将下降到13万，到2009年将下降到10万，到2013年将下降到7.1万人。与此趋势相反，在这10年间，公立高校还会继续扩招，民办高校还会继续增加。对于民办独立学院来说，其生源问题就会越来越严重了。
所以，实际上，高等院校的生源市场并不像想象得那么大。再加上高等院校连续几年的大幅度扩招，有许多地方高考的录取率已经相当高了。这样一来，广大考生在选择学校时，当然都要去报考那些收费比较低的公办高校，而不愿意报考那些收费比较高的民办独立学院了。这就使许多由于办学经费不足，不得不依靠学生学费来正常运转的民办独立院校陷入生存与发展的困境。
另外，在各省市的高考招生工作中，有些省市没有贯彻《民办教育促进法》第五条关于“民办学校与公办学校具有同等的法律地位”的精神，他们把民办独立学院的招生安排在本科院校招生的第三批，这就是一种不平等。这样做的结果，使得民办独立学院招收不到成绩好的考生，只能拣公办本科院校的“漏”。这一问题不解决，势必影响民办独立学院的学生质量，势必缩小民办独立学院的发展空间，使之在市场竞争中永远处于“弱势”地位中。
二、解决这四个问题的途径
（一）必须提高认识，转变思想观念，勇于接受新事物
民办独立学院在我国是只有几年历史的新事物，一是新的办学机制，二是新的办学模式，三是新的管理体制，其最根本的特点就是民办二字。回顾新中国成立以来的半个世纪，国家对高等教育大包大揽，根本不允许发展民办高等教育。近年来，全国突然出现了一批民办高等院校，甚至又出现了一批民办独立学院，堂而皇之地与公办本科院校分庭抗礼。有许多人对此感到突然，感到惊诧，感到不理解，感到不舒服，甚至在思想上出现了抵制情绪。
其实，民办独立学院的出现，并不是突然发生的事件，而是历史发展的必然。1978年党的十一届三中全会以后，国家开始进行经济体制改革，积极鼓励私有经济的发展。1999年九届全国人大通过的新宪法第一次宣布“个体经济、私营经济等非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分”，从而使私有经济取得了正式的法律地位，由姓“资”改为姓“社”。经济基础决定上层建筑，私有制经济法律地位的确立，推动了私有观念的发展。民营经济的发展是非常迅速的，几年之间，就由“丑小鸭”变成了“白天鹅”。我国江浙一带许多中小城市经济的腾飞靠的就是民营经济的大发展。浙江省宁波市的经济发展速度一跃而进入全国的前10名，该市的税收有85％来自于民营企业。
民营经济的发展及逐步得到社会的认同及重视，使得民办教育也逐渐进入了人们的视野。民营经济的大发展，一方面衍生出一批民营的巨商富贾，他们有能力投资办教育，另一方面培植了无数的富裕家庭，他们有能力送子女进民办大学读书。可以说民营经济的发展为民办独立学院奠定了经济基础，民办独立学院的出现，并不是偶然的，而是历史发展的必然。
（二）将公办与民办区分开，明确民办独立学院的“公益性企业法人”地位
目前，世界上大多数国家都把教育机构视为具有公益性的产业。例如，世界上最大的国际标准化组织ISO(International Organization for Standardization)就明确地把科学研究、设计开发、培训、教育等机构列入服务业（第三产业）当中。在我国，前面已经说过，公立高等院校已经被认定为“事业单位法人”，而民办独立学院已经不符合“事业单位法人”的标准了。
那么，民办独立学院究竟应当属于哪一类法人呢？越来越多的人认为，它应当定位于“公益性企业法人”。其主要理由如下：
第一，按照8号文件的要求，民办独立学院的办学机制、办学模式、管理体制都是民营的。办学经费，由民营企业提供；师资队伍，由民营企业出资聘用；专业设置，面向地方和区域社会的需要，尽量满足市场之急需；招生就业，是按市场价格来进行的。
第二，按照8号文件的要求，民办独立学院的治理结构也从组织制度上保证了学院要实行企业化管理与运作。学校实行的是董事会领导下的院长负责制。这种企业法人治理结构，是现代企业制度的核心和集中反映。
第三，民办独立学院是否具有企业法人地位的问题，是对传统的高等教育属性理论的一个挑战，甚至可以说是高等教育系统内部的一次思想解放运动。在民办独立学院，领导人努力以企业精神来提升教育服务的质量，努力以产业运作来扩大教育资源并提高教育资源的使用效益，努力以企业管理理念和经验来促进教育管理和制度创新，这都是具有很高现实意义的尝试。既然民办独立学院是多主体合作举办的民办机制的学院，其主要形式又是公司制，那么，民办独立学院作为企业化高等院校和企业法人的结论，在理论上也是顺理成章的。
第四，从实践上看，公办高校与民营企业合作创办独立学院，无论申请者还是合作者，究其动机，一方面是要满足广大青年接受本科高等教育的需要，搞好这项公益事业；另一方面则是通过企业化的经营管理，为国家的人才市场培养出合格的人才，从而双方都能获得一定的经济收益。如果没有这种“利益驱动”，双方都不会投身于市场经济的海洋与大风大浪进行搏斗了。所以，民办独立学院不仅是一个企业化的组织，而且是一个营利的单位。与此同时，我们也必须承认民办独立学院的投资方，冒着风险投资办大学，通过市场的运作方式，使学生实现了上大学的愿望，使国家得到了人才，这确实是一种公益性的经营活动。总而言之，我们认为，把民办独立学院认定为“公益性企业法人”是最合适的。
（三）各级教育行政部门要坚决贯彻“积极支持、规范管理”的原则，为民办独立学院创造更广阔的发展空间
教育部发布的8号文件，是迄今为止我们所看到的有关独立学院的最完整、最具体的政府文件。文件提出的“积极支持、规范管理”原则是非常重要的。各级教育行政部门的领导同志和公务员，都必须认认真真地、不折不扣地加以贯彻。为此，笔者建议：
1.教育部应当及时制订独立学院的发展规划，有计划地、有长远观点地发展独立学院。在质量上要严格把关，在数量上要严加控制，以免造成一风吹、一哄而上的混乱局面。要认真调查申办者的经济实力、办学理念和办学能力，同时要提醒申办者，办学是有风险的，想得到“合理回报”不是轻而易举的事情。
2.教育部应当及时制订出民办高等教育的发展规划，有计划地、按部就班地发展民办高等教育。对于民办高等教育机构，各级政府应当在经费上给予财政补贴。在外国，为了鼓励私人办学，政府每年都要发给私立高校补助金。例如，在日本，文部科学省给予私立高校的经常性补助金有两项：一项是“一般补助”即按照各校的学生数和教职员数而普遍发给的补助金；另一项是“特别补助”即根据各私立高校在教育和研究方面取得的成绩优劣而给予的奖金。以1982年为例，这两项补助金总额为2835亿日元，它占当年日本私立高校办学总经费的26.6％。政府对私立高校实行的这种扶持政策，有力地促进了私立高等教育的大发展。国外的经验是值得我们借鉴的。
3.各级人民政府对于公办教育和民办教育要一视同仁，不分亲疏。鉴于今后若干年中，高等院校不断增加，高校生源却在逐年减少的事实，有关部门应当对整个教育市场和教育资源进行通盘的调查、分析、研讨，要把公办教育与民办教育放在一起统筹兼顾，进而明确两类高校之间不同的战略定位、培养目标及发展重点，统一制定发展规划，这样才能避免两者之间出现重复建设和发生不正当的竞争。例如，在招生工作中，应当允许民办独立学院与其他公立本科院校在同一批次录取学生，这样才是一视同仁。应当允许民办独立学院自主确定收学费的标准。对那些教育投入大、教学质量高、社会声誉好的民办独立学院，应当允许他们适当提高收学费的标准。还应当允许民办独立学院充分利用学校资源，在不影响正常教学秩序的前提下，建立和发展校办产业，开展创收活动。
4.各级人民政府都要深入贯彻《民办教育促进法》精神，给予民办独立学院与公办本科院校同等的政策待遇。希望教育行政部门按照法律精神，进一步落实民办独立学院的办学自主权，原则上说来，凡是公办高校享有的权利，民办独立学院都应当享有。同时还要研究、出台更加有力的措施，推出更多的鼓励政策，例如尽快建立公办与民办院校间的师资流动机制，给予民办独立学院一定的优惠政策，支持民办独立学院扩大向外省市招生，等等。
5.各级教育行政部门都要加强对民办独立学院办学过程的监控，促进他们搞好自身建设。这个方面，要做到以下几点：一是要严格办学标准，加强监督检查，促使民办独立学院进一步改善办学条件；二是要制订切实可行的教学质量评估指标，加强对民办独立学院办学水平和教学质量的评估，规范民办独立学院的办学行为；三是要积极指导、大力提倡民办独立学院把发展的重点从追求外延扩张转移到内涵建设上来，建立健全教学质量保证体系，努力提高教育教学质量；四是要鼓励民办独立学院以就业为导向，正确处理规模、特色、质量与效益的关系，推进专业和学科建设，全面加强产学研合作办学，尽快形成本校的办学特色，从而实现自身的良性循环和持续发展。
参考文献：
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[3]黄清云。加快上海民办高校发展的几点建议[J].教育发展研究，2004,(9).
[4]秦惠民等。公办高校优质教育资源外延性扩张中“独立学院”法律地位之探讨[J].中国高教研究，2005,(1).
《现代教育科学》2005年第6期
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