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学校偷换名目照收巨额“择校费”成资金黑洞

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   1995年中纪委全会后，国家教委迅速发文治理中小学乱收费，判定"择校生问题已经由高中阶段波及到义务教育阶段的初中和小学"，明确规定"九年制义务教育阶段初中和小学必须坚持就近入学原则，不准招收'择校生'，严禁把捐资助学同录取学生挂钩"。

    十年过去了，这一方针迟迟难以得到贯彻。在中央构建和谐社会的号召下，高额收取择校费的问题相信一定能得到解决。

    择校费，一个让家长痛恨而又倍感无奈的字眼，十多年来一直按照自己的规则顽强运行，几已修成"百毒不侵"之身。

    这个世界教育史上绝无仅有的怪现象，因何在学校这块塑造灵魂的"净土"风生水起，在市场经济的混沌中左右逢源，到今天尾大不掉？

    择校与重点学校

    择校费从出现到泛滥时间并不太长。1992年市场经济体制在国内全面确立后，靠国家长期资金投入发展而成的各级重点中小学，迅速发现自己雄厚的教育资源。

    在规则先天性缺失的市场土壤里，择校收费一开始就进入高潮。在1995年中央纪委全会上，"中小学乱收费"已经位列"三股不正之风"中的第二股。

    而要追溯择校生和择校费出现的前因后果，一个关键词就是"重点学校"。

    我国的重点中小学制度始于上世纪50年代初，目的是为了集中力量办好一批重点中小学，为社会主义建设选拔人才。"文革"期间，重点学校制度被短暂否定，但"文革"结束后又全面恢复。

    改革开放后，"小升初"实行统一考试，重点学校根据分数选拔。中国经济体制改革研究会副秘书长张路雄说："那个时候的重点中学基本上是比较公平的。"

    1986年义务教育法颁布，提出了中小学学生"就近入学"的原则。同时，国家教委也作出了"取消初中招生考试，按学籍管理规定使小学毕业生就近入学"的规定。

    在义务教育的理念下，中小学生"就近入学"渐次推行，但重点学校在国家的长期投入下，与一般学校在教学条件和水平上早已有巨大差别，一些地方政府建设"窗口学校"，加剧了优质教育资源向少数学校汇聚。重点学校制度与义务教育理念的矛盾，此时开始显露。

    1993年，《中国教育改革和发展纲要》及其实施意见先后颁布，"小学毕业生就近入学"再次被强调。

    政策的狙击

    国家教委的文件要求"就近入学，禁止招收择校生和高收费"的同时，各地重点中学却开始了大规模的招收择校生和高收费。

    据一份被广泛引用的《人民日报》科教文部调研报告称，1995年，某城市的一个区率先恢复了小学毕业生升初中的统考，允许各重点中学按分数录取一半名额，其余一半名额收费录取，收费标准具体为市、区重点学校每名学生3万到5万元。

    但"择校费"现象在全国四处开花，初中和小学"不准招收择校生"的政策节节后退。

    《关于1996年在全国开展治理中小学乱收费工作实施意见》中，要求："对义务教育阶段公办学校现仍在招收'择校生'的，当地政府和有关部门要采取果断措施首先解决好高收费问题。"

    1997年，《规范当前义务教育阶段办学行为的若干原则意见》提出："用三年左右时间，在全国范围内使义务教育阶段免试、就近入学和不招'择校生'和'变相择校生'的原则能够全面贯彻落实。"

    但文件规定，在小学毕业生就近入学一步到位有困难的大中城市，允许少数义务教育阶段公办学校招收"择校生"。

    "什么叫'少数'？原来的重点学校就是少数。"张路雄说，"所以，几乎所有的重点学校都可以招收择校生。"

    "名校办民校"，也体现在这一意见中。文件规定"各地在义务教育阶段办学体制改革中，可依实际情况实行'公办民助'、'民办公助'、社区参与和举办民办学校等多种形式"。

    这一规定，实际上给重点学校的初中以政策出路。它们以"改革"的名义转制成民校，名义上独立，实际上又没有分开，教育、财政、领导都是原来的，既能保留用纳税人的钱堆起来的教学资源，又能以"民校"的壳，不受约束地收费。

    张路雄曾经和教育系统一位部门负责人在电话里谈起这一政策，"他自己也感到这项政策出台得有问题，一些提法相互矛盾。"择校的潜规则

    从1997年到现在，8年的漫长时光过去了。百姓手中的钱汩汩流进了重点学校，又从学校流向不知名的去处。

    一些重点中小学压缩"就近入学"的学生比重，扩大择校生的名额。西部省份的一个人大代表曾向《人民日报》记者披露，2003年该省省会城市的一所小学共招生350人，其中择校生有310人，占招生总数的88.6％，另一所小学择校生占85.6％……5所小学收取的"择校费"或"捐资费"总额近1000万元。

    更有甚者，一些重点学校即使在一个年级之内，也将教学条件分等：学生分成大小班，配备水平不同的老师，家长想让孩子上小班，听优秀老师的课，条件一个："自愿捐资"。

    择校风从重点中小学也蔓延到了幼儿园。在大城市，上个好一点的幼儿园，每年费用从七八千到数万元。已经有报道惊呼："上幼儿园比上大学还要贵。"

    自2000年起，教育收费问题在全国连续3年成为价格投诉的头号热点，在所有的价格违法案件中，教育乱收费的比例已经接近30％。

    巨额的择校费都收到哪里去了？在绝大多数地方，择校费的具体收支没有进行财务公开，没有纳入政府财政预算，更没有纳入审计。10年来，这笔巨额资金一直"体外循环"，成为一个巨大的资金黑洞。

    乱收费愈演愈烈，教育部开始出击。2003年教育部强调，义务教育阶段的学校不得招收择校生，不得以任何理由和名义向家长收取与招生挂钩的"赞助费"、"捐资助学费"、"共建费"。事实上，近几年来"择校费"屡屡成为各地的治理重点，也取得一定成效。

    但择校风有所收敛，但并未因此而止--学校收取的择校费，相当一部分要上交教育主管部门。在主管部门的暧昧态度下，一些学校偷换名目，照收不误。

    在此过程中，学校成了企业，校长成了老板，孩子上学成为和学校的一场交易。"交钱上学，多交钱上好学校"的潜规则慢慢形成，成为"义务教育"口号底下真正的游戏规则。

    家长们的态度，证明了潜规则的强大。一些地方的清退工作受到的抵触不仅来自学校，更来自家长，有家长称："学校让我领回多交的借读费，我还真不敢领，怕学校报复孩子。"一些人收到学校的退款，又偷偷退了回去。

    均衡义务教育路在何方

    巨额的财富从普通百姓手中流入各级重点和"民办"、"实验"中小学，在大中城市形成了一批巨无霸般的"超级学校"：星级宾馆般豪华的教学楼和办公楼，标准体育场上修着褐色塑胶跑道，教室里彩电、饮水机一应俱全，宽带接到学生的桌子上。

    重压之下的学生家长，也难展笑颜。2004年中国社会科学院调查发现，近年来我国城乡居民教育费用持续攀升，子女教育费用在居民总消费中排在首位，超过养老和住房。

    尽管择校费问题多年蔓延，利益盘根错节，张路雄仍然认为"基本上是一个教育系统内部的问题"，称之为"最容易解决的教育不公"。在他看来，欧美和日韩等国在确保教育公平方面有许多成熟经验，如"校长和教师轮换制（在一个区域内）"、"一个区域内统一办学设施的标准"等，都值得我们借鉴。

    他认为，在城市和农村一下子解决教育均衡问题不现实，但是城市义务教育阶段的均衡问题不难解决。"单靠扶助弱校不行，还需要抑强。校长、教师在区内强校和弱校间进行流动，有助于均衡教育资源，破除过去长时间形成的利益集团。"

    而在一些专家看来，更为根本的措施是淡化、取消学校等级评定制度，彻底取消形形色色的重点学校，建立公办学校的统一标准，实现真正的教育公平。

    在北京理工大学教授杨东平说，"现代义务教育的目标是保障所有国民公平享受义务教育，提高国民素质，也不采取选拔性的竞争淘汰制度。我们必须改变基础教育实行集中资源培养少数尖子的精英教育思路，要求每个学校都一样条件。"

    北京一位知名教育学者在一次研讨会上曾说："世界很多国家和地区，义务教育不论是在农村还是在城市都是一个标准，一张图纸上可以找到所有的学校。所以，义务教育确实具有一种平均主义的趋向，它的基本功能并不是淘汰、筛选，也不是制造优秀，而是保证享受基本的教育。"

    美英：大择校与小择校

    自西方义务教育体系建立之日起，免费的公立学校与昂贵的私立学校就是并存的。家长可以根据经济能力自由选择公立或者私立学校。

    各国公立学校基本上实行"划片招生，就近入学"的政策--无论你搬到什么地方，只要有了固定的住所，就可以到当地的学区委员会申请子女入学。学区内任何公立学校不得以任何理由拒绝接收所属学区内的孩子入学，但孩子也不能选择学区之外的学校入学。

    以美国为例，在全国10万余所中小学中，3／4为公立学校，容纳了近90％的学生。公立中小学不仅免学费，也免杂费、教材费。这些经费主要由州政府和地方学区分摊，而学区经费来源于区内居民财产税。除此之外，低收入家庭儿童还享有联邦政府的资助和"儿童营养计划"提供的免费早餐和午餐。

    日韩：从精英化到一视同仁

    日本早在"明治维新"时代就实行了全民义务教育，与西方国家义务教育"大众化"的传统不同，日本义务教育体系建立之时，高等教育急需中小学输送精英人才。在这种情况下，出现了类似中国"重点学校"的"名门学校"。韩国的情况也与之相似，两国义务教育精英化的倾向直到1970年代开始扭转。

    韩国从1970年开始推行"教育贫穷化"政策，撤销一批名门学校，实行初中升学面试；日本在改善教育资源分配不均方面三管齐下：拨款一视同仁，教师定期流动，校长定期流动。

    日本法律虽然规定义务教育经费由都道府县和市町村两级地方财政负担，但其来源主要是中央的税收返还。中央根据各地不同的经济发展水平确定不同的转移支付比例，从而确保义务教育对于贫富地区的儿童一视同仁。

    此外，日本中央政府直接负担教职人员的人头费，消除不同学校教师待遇的差异。上述两方面的规定使得即使在边远落后的乡村，中小学的师资条件和硬件设施都能达到规范化；有些仅有几个学生的学校，也建有体育馆、游泳池，音乐、美术、劳动技术课的老师和设备一应俱全。

    教师和校长流动是日本保障义务教育资源均衡配置的另一项举措。日本的法律规定：一个教师在同一所学校连续工作不得超过5年;校长任期两年，连任者需在校际之间轮换。

    发展中国家：钱花在刀刃上

    发展中国家在普及义务教育的进程中受到国力制约，首要问题是如何把有限的经费投入到最需要的地方。

    越南1993年的法律不仅确认农村复式教学（即多个年级的学生合编在一个班级）的合法性，还规定了复式教师工资两倍于单式教师。印尼制订了农村教师晋升的专门规定，并为参与农村学校活动的社区给予额外补贴。

    无力全额负担义务教育费用的国家，也设法优先减免贫困学生的负担。例如越南和印尼政府免费向农村地区中小学提供教科书。泰国政府通过向贫困学生出借教科书并提供午餐，向交通不便的学生出借自行车等针对性措施来保障基本上学需要。

来源：南方周末