浙江大学教育系 吴华

在中央“十六字”方针的指导下，我国社会力量办学迅速发展，对于改善办学条件，增加教育供给，推动教育体制改革发挥了重要作用，成绩有目共睹。但是，在我们的领导干部中，在相当一部分群众当中，对于社会力量办学还存在种种模糊认识，特别是对于政府支持社会力量办学的政策感到不理解、有疑虑；理论界对于社会力量办学也缺乏深入的探讨，局限于就教育论教育，脱离社会主义市场经济的制度背景，脱离世界经济一体化和知识经济的国际政治经济大格局，未能从国家产业结构调整、优化、升级的高度认识加快教育发展的迫切需要，也未能看到社会力量办学是社会主义民主建设和社会主义市场经济建设的内在要求，甚至错误地将其理解为是政府解决眼前教育投资不足的权宜之计，这些问题如果不能从理论上给以透彻的分析，社会力量办学就不可能有一个稳定的政策环境，我国教育事业发展也有可能失去历史的机遇。因此，对社会力量办学的政治理念、制度基础、理论背景进行认真总结和深入探讨，无论对于我国社会力量办学的健康发展还是对于传统教育理论的丰富和发展，都是非常必要的。 一、社会力量办学体现了社会主义民主的内在要求 对于发展社会力量办学的意义，人们所关注的大多是它对增加教育供给的贡献，特别是强调在目前公共教育经费严重不足的情况下，社会力量办学对增加非义务教育阶段教育供给的积极作用。由此自然形成一种逻辑推论：随着公共教育经费的增加，社会力量办学也将逐步退出历史舞台。显然，这是曾经严重困扰中国经济改革进程的“补充论”在教育领域的翻版（“非国有经济是国有经济的补充”、“非公有经济是公有经济的补充”。“十五大”和本次宪法修正案虽然对此进行了政治上的拨乱反正，但它在某些人的观念上依然是根深蒂固的）。那么，社会力量办学究竟是权宜之计还是体现了社会主义制度的内在需要？这个问题如果不能从思想上彻底澄清，社会力量办学的合法地位就不能有效确立，社会力量办学主体的合法权利也不能得到有效保障，改革开放在经济领域的经验教训殷鉴不远。 我们认为，中国大陆自上个世纪八十年代兴起的社会力量办学浪潮，尽管在客观上减轻了对政府公共教育经费的需求压力，对于改善教育供给和增加教育的选择性发挥着日益重要的作用，但是，我们对于发展社会力量办学必要性的认识不能局限于此，而必须从发展社会主义民主的高度加以阐明，建立社会力量办学的现代政治理念。发展社会主义民主是建设有中国特色社会主义的基本目标，她意味着人民群众能够日益广泛地参与对国家事务的管理，充分体现人民群众当家作主的社会主义政治制度的本质属性。正如江泽民同志在“十五大”政治报告中所指出的：“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践。”以此观照改革开放以来我国社会力量办学的发展历程，从早期的“有益补充论”到目前的“重要组成论”，就不难发现政府社会力量办学政策的调整历程与我国社会主义民主进程是休戚相关的，也是社会主义民主政治在教育领域的具体体现。在这个意义上，我们甚至可以说，对社会力量办学的态度实际上可以折射出人们的政治理念。 在人们的传统观念中，教育作为国家的事业主要应由政府来投资，因此，社会力量办学就成了政府财力不足时的权宜之计，成了政府对非国有办学主体的恩赐。这种观念显然已经大大落后于现代政治发展的世界潮流，也不符合中国改革开放的价值取向。我们认为，在有中国特色的社会主义现代民主国家中，举办各级各类学校以满足人民群众日益增长的、多样化的教育需要，应该被看成是政府的责任而不是政府的特权。根据中华人民共和国宪法第十九条第四款的规定和中华人民共和国教育法第二十五条第二款的规定，社会力量依法举办各种教育事业都应该得到政治上的鼓励和法律上的保障，都应该被看成是社会力量在社会主义国家的民主权利。只有从发展社会主义民主的高度认识社会力量办学，才能正确认识社会力量办学主体及其所办学校与公立学校在政治上所具有的平等地位，政府对社会力量办学的政策支持也才能得到合理的说明。最重要的是，依此建立社会力量办学的政治、法律和观念基础，预示了随着社会主义市场经济体制改革的深化、社会主义国家综合实力的增强和公共教育经费的增长，社会力量办学不但不会消亡，而且会获得更大的发展。因为在这个过程中，社会力量办学的发展不但是社会主义民主政治在教育领域的具体体现，而且也是发展社会主义民主的重要推动力量。 二、社会力量办学体现了社会主义市场经济的客观要求 社会主义市场经济作为我国基本经济制度，意味着市场机制在市场活动领域的资源配置中将发挥基础性作用，教育当然也不能例外。有一种流行的错误，认为教育有教育的规律，它既可以不受市场规律的影响，也不应该受市场规律的影响，因而反对学校有任何市场行为。这完全是一种误解。众所周知，作为市场经济基本单位的企业，在其产品的生产过程中，也不是市场规律在起作用，而是各个客观过程中的自然规律、社会规律和思维规律在起作用，但这个事实丝毫也不会影响我们对企业作为整体参与市场竞争时只能遵循市场规律的判断。同样道理，教育规律只在学校内的教育（教学）活动中发挥作用，而在学校作为市场主体行动时，起作用的当然是市场规律而不是教育规律。 在社会主义市场经济的发展和完善过程中，虽然计划机制对于教育资源配置还将长期发挥重要作用，但市场机制将发挥越来越重要的作用直至主导作用，这一点是毋容置疑的。而为了让市场机制在教育资源配置中发挥积极作用，无论从发达国家的实践还是我国改革开放在经济领域的经验教训来看，市场主体多元化都是必要条件。因此，发展社会力量办学也是社会主义市场经济制度在教育资源配置中的的客观要求。 以浙江省社会力量办学的实践为例，作为非国有主体的办学实践，社会力量办学对于优化教育资源配置和解放教育生产力在以下几个方面发挥了重要作用： 第一， 使教育资源得到有效开发和充分利用。（表一、表二） 表一、1998年全省民办教育基本情况 学校数（所） 在校生（人） 专任教师（人） 占地面积（亩） 校舍建筑面积（万平方米） 仪器设备（万元） 图 书（万册） 财 产 （亿元） 小学 49 23796 1359 598 16 1429 23 1.8 中学 173 67242 4475 4071 75 12957 101 18.3 中等职业学校 248 86095 3084 2685 84 6443 471 5 高等学校 2 1881 178 395 13 559 60 0.7 专修学院 15 2618 367 1264 28 2735 52 1.8 合计 487 181632 9463 9013 216 24123 707 27.6 表二、1999年民办高校基本情况 类别 学校数（所） 招生数（人） 普通高校 3 750 实行“国有民办”的普通高校 2 2140 普通高校二级学院 11 4120 高等职业技术学院 1 1060 专修学院 38 约6000 合计 53 约14000 据最新统计，全省现有各级各类社会力量举办的教育结构一万多个，在校学生总数近二十万人，拥有校舍建筑面积200多万平方米，固定资产总值超过30个亿。 第二，使教育资源的流动性大大增加。资源的自由流动是市场效率得以发挥的重要前提。随着社会力量办学的发展，有效地改善了各种教育资源的流动属性，特别是大大改善了教师和学生这两种基本教育资源的流动性，包括跨省、跨市、跨县和跨乡的自主性流动；由教育系统外向教育系统内的流动；公立学校向非公立学校的流动和非公立学校之间的流动等等。教育资源流动性增加的结果是极大地推动了学校内部人事制度、分配制度等管理体制的改革，诱发了教育成本分担制度的讨论和改革，初步形成了教育服务市场的价格传导机制，对教师工资向教师劳动价值中枢的回归发挥了重要作用。 第三，有力地推动了教育产业的发展。教育产业是从宏观经济角度对人类教育活动的经济解释，虽然对教育产业的概念内涵和外延学术界还有不同的认识，但教育产业作为第三产业或现代知识产业的一个重要分支是没有问题的。在生产力层面，教育从来就是国民经济中的一个产业部门。这一论断虽然与我们的传统观念格格不入，但它的合理性并不依赖于目前广为流行但也颇有争议的三次产业分类以及国际通行的国民经济统计体系——国民帐户平衡表体系（SNA），而是建立在产业基本属性的基础上。 这个意义上，产业指一个社会中具有社会交换价值和特定产出内容（产品和劳务）的生产活动整体，通常还具有生产过程集约化、生产组织体系化、生产技术专门化等含义，因此，从宏观经济角度刻划教育活动的教育产业与人们传统观念中的其它产业，比如种植业、采掘业、机械制造业、运输业、金融业、旅游业等并无本质区别，只不过产出内容不同而已。按劳动价值的表现形式划分，教育（教育产业）的产出即教育服务。就学校教育而言，教育服务的生产者是教师，但教育服务的提供者却是学校。如此也就不难发现，在生产力层面，学校——作为教育服务的生产单位与律师事务所、医院、甚至餐馆、理发店并无差别——同样都是以本单位员工的活劳动——服务与社会进行价值交换。（对教育产业更详细的讨论请参阅：吴华，让市场机制在教育资源配置中发挥基础性作用，教育发展研究，1999年11期） 知识经济的兴起使教育产业的重要性凸显出来，大力发展教育（产业）已经成为世界各国，无论是发达国家还是发展中国家竟相追逐的战略领域，我国政府对此态度也很明确，正如江泽民同志在第三次全国教育工作会议指出的：“要将教育纳入战略发展重点和现代化建设的整体布局之中，切实把教育作为先导性、全局性、基础性的知识产业和关键的基础设施，摆在优先发展的战略重点地位。”根据我国政府确立的我国现代化建设的中长期战略目标，到下个世纪中叶，我国社会发展状态要达到中等发达国家的水平，即美国九十年代的水平，届时教育产业对国内生产总值（GDP）的贡献要达到7.5%左右，相当于97年该项指标（3.4%）的两倍，由此形成大幅增加教育投资的需求仅仅依靠政府增加公共教育经费支出是完全无法满足的。解决这个难题的唯一出路就是大力引进非财政性资金进入教育投资领域，这既是世界各国的普遍经验，也是90年代以来浙江省教育发展最引人注目的成功经验之一（表一、表二）。 第四，在改善学校教育条件方面发挥示范作用，加快了学校办学条件现代化的步伐，有助于素质教育的落实。由于社会力量办学通常缺乏无形资产的支持，因此必须通过教学条件的大幅度改善以弥补前项之不足。按照通常的估计，公立学校生均固定资产约一万元，而社会力量办学学校的生均固定资产超过1.5万元（表一），浙江省还有相当一批非公立学校的生均固定资产在三万元以上（表四），由此产生的示范效应对于同类学校改善办学条件、政府增加对公立学校的财政投入都发挥了积极作用。 表四、浙江省部分生均固定资产三万元以上学校名录 校名 在校学生数 固定资产 生均固定资产（万元） 温州瓯海曙光职中 360 1800 5 温州国际育英学校 648 6000 9．3 瑞安市少艺校 315 1037 3．3 平阳县金风学校 417 1900 4．6 平阳县新世纪学校 305 1800 5．9 乐清精益中学 420 2000 4．8 杭州市新世纪外国语学校 392 1352 3．4 杭州西子实验学校 603 2471 4．1 台州鸿宇中学 180 8000 44．4 台州书生中学 1350 5400 4 台州光大外国语学校 298 1280 4．3 宁波东方外国语学校 252 1000 4 金华市私立新世纪学校 182 1500 8．2 东阳市中天高级中学 218 1200 5．5 诸暨海亮外国语学校 837 8200 9．8 诸暨天马实验学校 420 3500 8．3 绍兴南洋国际学校 800 10000 12．5 三，社会力量办学是有中国特色社会主义市场经济理论在教育领域的伟大实践，突破了教育经济学关于教育投资的传统概念框架，具有重要的学术价值和政策价值。 “教育投资”在教育经济学的传统理论模型中被限定为对“人力资本”的投资，三类投资主体——政府、企业和个人（家庭），尽管各自的投资方式各不相同，表现为公共教育拨款、员工培训和学杂费以及相应的机会成本，但都是为了获得相应“人力资本”的增值。在这个意义上，一切教育投资都是间接投资和非经济性投资，即都不以资本的增值为投资的直接目标，此即所谓的非营利性。（王善迈，教育投入与产出研究，河北教育出版社，1996年12月版；苌景州，教育投资经济分析，中国人民大学出版社，1996年1月版；范先佐，筹资兴教，华中师范大学出版社，1999年8月版）但是，这一分析框架存在着严重的理论和逻辑缺陷，不能说明现实世界丰富多彩的教育投资行为，特别是与我国社会力量办学的实践发生直接冲突，也限制了政府制定相关产业政策以支持教育发展的可能性。第一，它将非在校学生家庭（约为家庭总数的1/2）和中小企业（约为企业总数的4/5）排除在个人（家庭）投资者群体和企业投资者群体之外，大大缩小了教育经费的筹资空间；第二，它将教育投资的目标限定为非营利性的人力资本投资，这既不符合企业活动的经济属性，同时也抑制了企业对教育进行营利性投资的积极性，降低了投资主体的动机水平和缩小了投资主体的选择空间；第三，它将教育投资的实现形式限定为对教育活动本身的投资，排除了投资主体对教育活动要素、环节进行投资组合的可能性，堵死了教育投资进入资本市场的可能性，自我封闭于现代市场经济提供的融资空间之外。改革开放以来我国社会力量办学的丰富实践为突破上述教育经济学关于教育投资的“人力资本框架”的思想束缚提供了坚实的实证基础。 首先，传统意义上的“教育投资”是否仅限于以实现“劳动能力”再生产或以“人力资本”增值为目的的投资行为？为了说明这个问题，需要对教育活动构成进行更深入地分析。在学校中以“劳动能力”再生产或“人的全面发展”或“人力资本”增值为目的进行的教育活动实际上由两种不同性质的活动构成：一种是教育（教学）活动；另一种是为教育（教学）活动正常进行创造条件和环境的活动，比如学校中的各种管理活动，特别是后勤服务工作，不妨称之为教育（教学）支持活动。显然，与教育活动目标实现有直接关系的只是学校中的第一类活动，与此对应，以“劳动能力”再生产或“人的全面发展”或“人力资本”增值为目的进行的教育投资实际上分配于两种不同的用途，其中获得部分教育投资的后一种活动与教育投资目标的实现并没有必然联系，但我们并不能因此将此类投资排除在“教育投资”的范畴之外。这个事实说明，教育经济学对“教育投资”性质的界定是不全面的，它并没有客观反映教育投资在教育活动中的实际运行状况。换句话说，“教育投资”中的一个相当份额（基建投资和年度教育经费中除去专任教师人员经费之外的部分）尽管并没有用于实现“教育投资”目标的直接用途，但依然是“教育投资”的一个重要组成部分。实际上，以上说明在各级各类教育组织的年度教育经费支出构成统计报表中乃是一个显见的事实。 “教育投资”在功能构成上的上述区分具有重要的理论和实践价值。理论上，指出了传统“人力资本”分析框架的局限性，证实了“非人力资本型”的教育投资的存在性，为拓展“教育投资”的研究领域开辟了新的可能性；实践上，由于揭示了在传统的“教育投资”中“非人力资本型”教育投资的存在性，从而为政府制定相关政策鼓励社会力量以各种形式进入“教育投资”领域提供了一个坚实的事实和逻辑基础。 其次，教育投资是否能够为以资本增值为目标的投资行为提供活动空间？根据上面的讨论，至少在“教育投资”中的“非人力资本型”投资领域，以资本增值为目标的投资行为（“营利性投资”）是有生存空间的。事实上，以高校后勤社会化为代表的同类改革，就是此类投资行为的典型案例。现在要进一步讨论的问题是，在“教育投资”的“人力资本型投资”领域，以资本增值为目标的投资行为能否介入？为了回答这个问题，需要澄清人们在教育法及有关法规上的一些模糊认识。《中华人民共和国教育法》第二十五条第三款规定：“任何个人和组织不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”“不得以营利为目的”，意味着投资人不得将举办学校作为营利之手段。那么如何判断投资人是否“以营利为目的”呢？按照通常的理解，如果投资人因办学而直接获得经济利益，那就是“以营利为目的”。我们认为，这种理解无论在逻辑上还是在实践中都是难以成立的。首先，将行为结果解释为行为者具有追求该结果的动机，在逻辑上不成立；其次，即便投资人“有营利目的”，也不能认为投资人就是“以营利为目的”，“有某某目的”与“以某某为目的”不能划等号，因为人的大多数行为都是多目的的，只有在单目标行为中，说行为者“以某某为目的”才能成立；再次，即便投资人“以营利为目的”也不意味着他（她）就是那个为现行法律规定所禁止的“举办者”，因为投资人完全可以借助中介组织在实现营利目标的同时而不必成为“举办者”，椒江“教育股份制”的实践已经说明了这种可能性（课题组：开发民间教育投资潜力的新探索——椒江“教育股份制”研究）。通过以上几个方面的分析，说明我们完全可以以更客观的心态吸纳更多的投资人进入教育投资领域，只要这种进入能够增加教育供给、改善办学条件、满足人民群众日益增长的多样化的教育需要。 如果以这一理论观点去看待形形色色的教育投资行为，就不必再费心地去判断投资人是否“以营利为目的”，比如在各个层次开展的教育培训、以各种形式举办的学校——“国有民办”，“民办公助”，“合作办学”，“合资办学”，“教育股份制”等等；也不必画地为牢，非要投资人对“人力资本”进行投资，比如“后勤服务社会化”、“项目融资（BOT）”等等；更不必拒绝进入证券市场融资，比如“英豪科教”、“科利华”、“陕西金叶”等等。我们认为，只要这种投资能直接或间接地有利于“教育产业”的发展，都应该受到相关产业政策的支持和鼓励。