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民间办学的逻辑与政府政策选择（上篇）

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　　摘　要：本文通过对民办学校“财产所有权”、“财产权利”和“控制权”的分析，认为获得对学校资产的控制权是民间办学的重要动力和激励机制，这一认识有助于更好地理解“投资”办学、公办学校“转制”、民办学校“家族化管理”、创办者“长期在位”等现象，对“合理回报”等政策的选择也具有重要意义。

　　关键词：民办学校产权控制权合理回报家族化

　　一、问题的提出

　　产权和合理回报问题是当前民办教育研究和立法中的重要问题。笔者对民办学校产权的讨论是从对以下问题的思考出发的：

　　问题之一： 1995年我国《教育法》明确规定“任何组织和个人不得以盈利为目的举办学校及其他教育机构”；1997年国务院颁布的《社会力量办学条例》中也重申“社会力量举办教育机构，不得以盈利为目的”。然而，从八十年代起就有大批商人、公司、企业“投资”民办教育，而且这种“投资”热情在1995年后还有增无减。为什么会出现这种现象？投资者是否拥有学校的产权？他们在投资办学的过程中实际上获得了什么？

　　问题之二：《民办教育促进法》规定：“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必要的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。”既然不给回报时出资办学者也大有人在，那么，为什么还要给予投资人“合理回报”？怎样的回报方式才“合理”呢？

　　问题之三：在民办学校，创办人长期担任校长、董事长的现象十分普遍，而且“家族化管理”现象大量存在。那么，为什么会出现这种现象？这种现象是否合理？家族成员是否拥有对学校的继承权？

　　这些问题实际上是在考问民间办学的逻辑。

　　二、民办学校的产权

　　（一）作为“财产所有权”的产权及民办学校的财产所有权

　　1、财产所有权

　　“产权”是一个含义极为不确定的概念，不同的学者有不同的理解[1]。其中有一种理解认为产权即指财产的所有权，如《牛津法律大词典》的解释是：产权“亦称财产所有权，是指存在于任何客体之中或之上的完全权利。它包括占有权、使用权、出借权、转让权、用尽权、消费权和其他与财产有关的权利。”[2]我国民法通则没有使用产权的概念，而是使用的“财产所有权”，其第七十一条规定：财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。另外，在我国民法通则中，财产所有权是与“债权”、“知识产权”、“人身权”等并列的概念。

　　2、民办学校的财产所有权

　　根据以上定义，可以将我国民办学校的产权理解为对民办学校的财产所有权以及由此而产生的对这些财产的占有权、使用权、收益权和处分权。通过有关法律、法规可以看出有关民办学校财产所有权的规定。

　　首先看1997年颁布的《社会力量办学条例》的规定。

　　--第36条：“教育机构在存续期间，可以依法管理和使用其财产，但是不得转让或者用于担保”。由此可以看出：在民办学校存续期间，其财产所有权的主体为“教育机构”即民办学校，而教育机构也只拥有其财产的使用权，而没有财产的转让权（处分权）。

　　--第37条：“教育机构的积累只能用于增加教育投入和改善办学条件，不得用于分配，不得用于校外投资”。由此可以看出：民办学校只拥有其财产的部分使用权；由于财产不能用于分配，因而学校的举办者和办学者都不拥有财产的收益权。

　　--第43条：“教育机构解散，应依法进行财产清算。教育机构清算后的剩余财产，返还或者折价返还举办者的投入后，其余部分由审批机关统筹安排，用于发展社会力量办学事业”。既然存在“返还”，也就是承认举办者拥有其投入部分财产的所有权，但这种所有权只有在学校解散时才有可能重新获得。

　　再看2002年通过的《民办教育促进法》的规定。

　　--第35条和36条：“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权”，“民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占”。在此，也没有直接用“产权”的概念，但更明确的规定了民办学校财产属于法人财产[3]，其所有权归法人并受到法律保护；而投资人（不论为自然人还是其他法人）一旦投资民办教育，所投入部分资产的管理和使用权将归学校而不再归投资者。

　　--第51条：民办学校在扣除办学成本等费用后，“出资人可以从办学节余中取得合理回报。”由此可以认为，民办学校的出资人实际上拥有一种受管制的剩余索取权。

　　--第59条：民办学校终止并进行财产清算时，在清偿“应退受教育者学费、杂费和其他费用”、“应发教职工的工资及应缴纳的社会保险费用”、“偿还其他债务”后，“剩余财产，按有关法律、行政法规的规定处理”。在此，没有明确规定返还出资人的投入，也没有明确规定清算后“剩余财产”的归属，即对出资人投入资产的最终归属没有明确的规定。

　　可见，在我国的法律法规的规定中，民办学校的财产所有权归法人或学校所有，学校存续期间举办者和办学者不拥有学校的财产所有权。如果将产权理解为“财产所有权”，那么民办学校的产权关系是比较清楚的。但需要注意的是，上述法律、法规并没有用“产权”这一概念，而是直接用“财产所有权”概念。

　　3、举办者对民办学校的财产所有权

　　通过上述分析可见，我国民办学校的投资者在学校存续期间不拥有学校财产所有权；直到2002年《民办教育促进法》颁布，投资者才获得了有限的收益权，在此之前，法律规定投资人不拥有学校资产的收益权；由于学校财产的管理和使用归学校，投资人也不拥有学校财产的使用权和处分权。也就是说，民办学校的投资者不仅不拥有学校的财权所有权和收益权，其所投入部分资金的所有权实际上也可能被剥夺。那么为什么还是有人投资（而不是捐资）民办教育呢？这是难以理解的。而逻辑的推论应该是：投资者的目的不在于获得民办学校财产的所有权，而是想通过投资获得所有权之外的其他权利。

　　（二）作为“财产权利”的产权及民办学校的财产权利

　　1、作为“财产权利”的产权

　　在经济学中使用“产权”这以概念时，还有一种更广义的理解，认为产权不仅包括财产所有权，还包括其他一系列权利，即认为产权是一种权利束，而且，“一个趋势是，西方学者对于产权权利束的定义越来越展开，不仅包括排他性的所有权，排他性的使用权，收入的独享权、自由的转让权，而且还包括资产的安全权、管理权、毁坏权等”[4]。我国学者魏杰在其著作中即直接将“产权”定义为“财产权利”，并认为：“财产权利有多种形式，如物权（包括所有权）、债权、股权、知识产权等，其中自物权即所有权是一切其他财产权利的基础。”[5]可见，其“产权”是一个包含所有权的概念。

　　作为更进一步的理解，有学者认为，产权在本质上不仅指人对物的权利，而是指由人对物的关系而引起的人们之间相互认可的行为关系。对此，E.菲吕博藤有一段著名的论述：“要注意的中心点是，产权不是指人与物之间的关系，而是指由物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系……它是一系列用来确定每个人相对于稀缺资源使用时的地位的经济和社会关系”，作为对该论述的解释，作者认为：“罗马法、普通法、马克思和恩格斯以及现行的法律和经济研究基本上同意这一产权定义。”[6]

　　正因为产权规定了人们之间相互认可的行为关系，而且这种行为关系是通过社会的法律、习俗和道德得以维护的，因而通过产权关系，就可以对人们的行为进行一定的预期，正如登姆塞茨所言：“产权是一种社会工具，其重要性在于事实上它能帮助一个人形成他与其他人进行交易的合理预期” [7]。正因为如此，张维迎认为：“破坏产权，实际上是一种搅乱预期、从而毁灭道德的行为。”[8]

　　为了使产权能得到法律、习俗、道德的认可和保护，就需要对产权进行界定。但产权的界定是需要成本的，因为有关财产的各种属性的价值的信息是有成本的，保护产权也需要成本。著名经济学家Y.巴泽尔认为：“人们对资产的权利不是永久不变的，它们是他们自己直接努力加以保护、他人企图夺取和政府予以保护程度的函数”，他甚至就把交易成本直接定义为“与转让、获取和保护产权有关的成本。”[9]由于界定产权需要成本，当这种成本高于从产权中获得的收益时，人们可能选择放弃对产权的界定。“人们不想去界定产权的那些财产就在公共领域……公共领域财产既可扩大，也能缩小。随着商品各种属性的价值不断变化，随着产权界定之测量成本与保护成本不断增减，人们会相应地改变原来的决定，放弃某些财产使其化作公共领域的财产；或对现有的公共领域的财产进行重新界定，使之归于自己名下。”[10]

　　2、民办学校的财产权利

　　从广义上理解，民办学校的财产不仅包括实物财产（有形资产），如土地、建筑、仪器设备、设施、资金等，还包括无形资产（如学校的声誉、传统、风气、制度、特色等）以及人力资本（包括依附于校长、教师、管理者等身上的人力资本）。对学校而言，无形资产、人力资本尤其是优秀的校长和教师往往是学校最重要的财富。

　　从有关产权的分析可以对民办学校的产权（财产权利）有以下认识：

　　（1）民办学校财产权利具有多样性，不仅包括财产所有权和收益权，还包括广泛的其他权利，如财产的使用、管理、转让、安全，以及与学校财产有关的招生权、人事权、办学权等。这些权利中有些可能基于对财产的所有权，也可能并不一定基于对财产的所有权，例如学生对学校仪器设备的使用权、保安人员对学校财产的保护权等。

　　（2）民办学校财产权利的主体具有多样性，例如，学校的财产所有权归法人，校长和教师拥有对学校的管理权，学生、教师拥有学校财产的使用权，保安人员拥有学校财产的保护权。

　　（3）民办学校的财产权利本质上也是一种社会关系，它规定了人们的行为方式。举办者、办学者、受教育者拥有的权利不同，其行为方式也不同，从而对学校发展的影响也不一样。如果财产权利得不到明确界定，举办者和办学者的行为就不能得到有效的保护，也就导致了许多举办者的徘徊、观望态度和部分办学者的短期行为。这也从反面说明了民办学校产权界定的必要性。只有合理界定产权，才可能规范并保护人们的行为，使人们形成长远的预期，从而促进学校的健康持续的发展。

　　（4）民办学校的产权界定实质上是对各种财产权利的界定。由于产权界定需要成本，学校的各种财产权利并没有、也不可能完全清晰地界定。没有被清晰界定的财产权利就被置于“公共领域”，而举办者、办学者、学生等不同群体对被没有界定的权利的利用是很不相同的，由于学校的举办者和办学者拥有的有关财产价值信息多，他们从中获利的可能性更大。

　　（5）民办学校的财产权利是需要争取和保护的。民办学校各利益主体权利的范围、大小也与他们各自的争取以及政府的保障有关。在办学过程中，民办学校的办学者、举办者一方面要追求比公办学校更大的办学自主权，同时又希望“与公办学校具有的同等法律地位”。这是向外部争取权利。在学校内部，利益各方也同样在通过学校的制度、规定来规定和保护各自的利益。事实上，各种有关法律、法规、制度、规定都是力图对民办教育各方权利进行规定，而这些规定也将随着利益各方“自己直接努力加以保护、他人企图夺取和政府予以保护程度”的变化而不断变化的。

　　由于民办学校“财产权利”的复杂性和模糊性，在当前情况下，民办学校“产权明晰”的过程还将十分漫长，许多权利都还处于“公共领域”。而在这诸多财产权利还没有被清晰界定的情况下，民办学校的举办者拥有的是什么呢？

　　三、控制权及民办学校的控制权

　　（一）控制权

　　控制权是各种财产权利中的一种。周其仁在研究公有制企业时，将企业控制权定义为“排他性利用企业资产，特别是利用企业资产从事投资和市场运营的决策权。”[11]在此，用来定义“控制权”的概念是“利用”（使用权）、“决策权”。与控制权意义近似的还有“支配权”、“管理权”、“经营权”等。在本文中，将控制权理解为对财产及其有关事项的重大决策权。控制权可以与财产所有权结合，也可以相分离，例如，企业的职业经理人不拥有企业的财产，却拥有企业财产的投资、运营、分配权。

　　（二）民办学校的控制权

　　1、法律法规对民办学校控制权的规定

　　我国《社会力量办学条例》第21条规定：“教育机构可以设立校董会。校董会提出校长或者主要行政负责人的人选，决定教育机构发展、经费筹措、经费预算决算等重大事项。”《民办教育促进法》第19条更明确地规定：“民办学校应当设立理事会、董事会或者其他形式的决策机构。”可见，民办学校的控制权属于理事会或董事会。

　　《民办教育促进法》第21条更具体地规定了理事会或董事会的职权，包括：“（一）聘任和解聘校长；（二）修改学校章程和制定学校的规章制度；（三）制定发展规划，批准年度工作计划；（四）筹措办学经费，审核预算、决算；（五）决定教职工的编制定额和工资标准；（六）决定学校的分立、合并、终止；（七）决定其他重大事项。”从这些条款可以看出，理事会或董事会所控制的不仅包括学校的有形资产，也控制学校的制度（无形资产）以及校长的聘用和人员工资（人力资本的使用和收益）。

　　2、民办学校控制权的归属

　　《社会力量办学条例》规定“校董会由举办者或者其代表、教育机构工作人员的代表和热心教育事业、品行端正的社会人士组成”，“首批董事由举办者推选，以后的董事按照校董会规程推选。”这是举办者和创办者进入学校决策机构并获得对学校的控制权的法律依据。举办者通过投资民办教育，将资金的所有权让渡给学校法人，所换取的就是这种成为董事并推选其他董事的权利。通过进入董事会、决定董事会人选并通过影响董事会的决策，民办学校的举办者和创办者就可以拥有学校财产的部分甚至全部控制权。

　　从实际情况看，在由投资创办的民办学校，出资人都会“自然而然”地成为学校最高决策机构——董事会（理事会）的董事长（理事长）以及法定代表人；在滚动发展的民办学校则通常是创办人为校长、董事长（理事长）以及法定代表人。通过这种安排，就有效地实现了举办者对学校财产的控制。从案例一可以看出这种控制权的实现过程。在该案例中，学院董事会的构成与董事会的运作方式实际上反映的是权力分配和利益保证的一种制度安排，由于出资人夫妇分别为终身董事长和终身常务副院长，而且控制了董事会5个席位中的3个，根据“少数服从多数”的议事规则，他们几乎可以通过所有自己想通过的方案。在调查中也发现，学院的运作实际上是控制在出资人一人手中，凡是与钱财有关的都必须经过他“一支笔”审批。

案例一 A学院[2]董事会的构成与出资人的控制权

　　A学院是由出资人与某公办大学合作成立的民办二级学院。根据《A学院董事会章程》，其董事会成员由5人组成，公办大学出2人，出资人一方3名，由出资人夫妇2人和他们选择推荐的1人构成。在董事会中，出资人夫妇二人均为终身董事，并分别担任终身董事长和终身常务副院长。每届董事会任期四年，终身董事不受限制。董事会实行集体领导，少数服从多数的原则。

--摘编自北京大学课题组郭建如等对A学院的调查报告

　　四、控制权与民办学校办学行为

　　我国民间办学者办学的原因和动机应该说是多种多样的，但在绝大多数情况下，办学者办学目的的实现都必须借助于对学校的控制权。从控制权的角度，可以丰富对许多办学行为的认识。

　　（一）出资办学

　　在我国，确实存在捐资办学的情况，但属于少数，绝大多数出资办学者都是在“投资”办学，即希望从办学中获得一定的经济回报。那么，其愿望是如何实现的呢？

　　1、通过办学，以财产所有权换取对民办学校的控制权。

　　对民办学校的投资者而言，他们在出资的同时就失去了其原有财产的收益权，而且其他财产权利也不甚清晰。但是，投资者通过投资民办教育，可以获得对学校事实上的控制权，通过这种控制权，他们不仅拥有对其所投入部分资金的控制权，还可以获得其他更广泛的权利，如对政府资助、社会捐赠、学费收入等资金的控制权，土地的使用权，校长和教师的聘用权等。这一交换过程对他们而言是非常理性的。从案例二可以很清楚地看出这一“理性的交换”过程。在这类案例中，“投资者”只需要少量资金甚至只需要一个“点子”，就可以募集资金，并依靠这点“种子基金”来借、贷，并通过收取高额学费来“干一番大事业”。

案例二 B学校举办者的投资和控制的资产

　　B学校是1994年经市教委批准成立的一所寄宿制民办学校。创办人只有小学文化，以前拉过板车，跑过船，到深圳打过工，后来就开始做生意，通过房地产生意积累了一定的资金。由于县城搬迁，他认为是一个有利时机，就在县城新址买下了一片约150亩的空地，建立了该学校。创办之初，举办人募集了385万元，在省建设银行贷款600万。在建校过程中，一共在建设银行贷款1000多万；省工行、农行、信用社贷款共计2000多万，从学生家长收取的教育储备金共计4100多万。这样一来，举办者通过募集（还不完全是自己出资）的385万元，在较短的时间内，就控制着超过8000万元资产的使用。

——摘编自北京大学课题组文东茅、周俊波等对B学校（已倒闭）的调查报告

　　2、通过控制权获取经济回报。

　　投资人通过其拥有的控制权，并利用投资者与政府、社会、学生之间存在的严重的信息不对称，事实上也可以通过各种途径获得一定的经济回报。现实中这些途径很多，例如，改变土地使用性质，从事具有商业性质的开发（如建教师和学生公寓并出售、出租）；将公司运行成本转移到学校；利用学校资产从事有偿服务；提高投资者及有关人员工资；提高举办者的福利和消费水平，甚至瓜分学校办学结余等。在公司举办的民办学校中，学校往往都必须首先将办学收入上交给公司，然后由公司从收入中切割一部分用于学校的办学，公司的“控制权”可见一斑。

　　3、预期政府将赋予投资者合法的收益权，并积极争取这种权利。

　　出资人也可能在短期内并不获取经济回报，而是将办学收入用于学校的滚动发展。在此情况下，投资者实际上是在“赌明天”，即相信总有一天，政府会制定一个“合理”的政策，或者使学校财产归自己，或者允许合法地取得回报。而投资者之所以敢于冒险一赌，也与其拥有对学校的控制权有关的，因为有这种控制权，即使不能“明收”，至少也可以“暗取”。由于现在《民办教育促进法》已经允许出资人取得合理回报，可以认为这些投资者的预期得到了实现。但是，也有许多出资人对前景没有足够的信心，于是，在民办学校办学过程中，短期行为、抽回资金等现象也大有人在。

　　（二）“长期在位”

　　在滚动发展类民办学校（也包括投资建立的学校），其创办人往往都是“长期在位”，对此，也可以从控制权的角度得到较好的解释。其基本逻辑如下：

　　1、以人力资本收益换取控制权，并通过控制权办学。

　　滚动发展类民办学校的创办和发展是与创办人的人力资本投入密切相关的。许多民办学校的成功都与其拥有一位杰出的校长或有思想、有魄力的创办者有关（如案例三）。这些人虽然也在从学校拿工资，但由于对人力资本的“定价”过程十分困难，而且，由于受“不能与一般教师差别太大”、“要起表率带头作用”等心理的影响，他们获取的工资水平远远低于与其实际价值。许多民办学校的创办者长期拿着低工资，如海淀走读大学傅正泰并不从学校拿工资；黄河科技学院胡大白的工资长期只有1000多元。正因为如此，创办人人力资本所创造的价值中很大一部分就转换成了学校的办学积累，这部分积累相当于投资办学者的投资。正因这部分“投资”长期存在，创办人也就凭此获得了长期的控制权。而且，这些人创办民办学校，往往是出于对教育事业的热爱和对教育理想的追求，而为了更好地实现自己办教育的理想，就有必要对学校的人、财、物等拥有充分的控制权。在另外的情况下，如果创办人办学是为了牟利，或者为了名利双收，那么他们也需要这种控制权。为此，他们同样不愿意“让权”。

案例三：创办人的人格魅力

　　罗、黄夫妇1992年创办四川电影电视艺术进修学院时，条件非常艰苦，学校的性质是民办的、非学历的成人教育机构，凭着对艺术教育的执著热情以及本身的人文与艺术修养，他们克服了重重困难，使学校得到了良性的发展，在四川乃至整个西南地区产生了一定的影响。

　　“院长夫妇具有巨大的人格魅力”，这是我们在该校期间听到的最多的一句话之一。我们发现，院长夫妇的人格魅力是他们办学成功的重要因素之一。他们的人格魅力，使他们能够团聚到支持他们办学的各种力量，从而使他们能够相对顺利地克服办学过程中的一次又一次困难；他们的人格魅力，使他们让自己的“婆家”既信赖又满意；也正是他们的人格魅力，让学生们一次次地感动并内化成一种无形的教育力量，许多毕业了分散四处的学生取得进步、获得成功时最先与他们分享，他们身边已经凝聚成一个虽无形但有力的网络，这就是艺术教育的事业共同体。

--摘自北京大学课题组刘云衫、张莉娟等对四川师大影视学院的调查报告。(北京大学教育学院文东茅)

来源：[ www.hnedu.com ]

发布时间：[ 2006年06月14日]

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