2、通过办学的成功，获得“控制权回报”。
在企业中，对于控制权的拥有者，除“经济回报”（如效益工资、分享股权、期权等）外，“控制权回报”[12]也是一种重要的回报形式为，即可以以“继续在位工作的权利”作为对工作业绩的激励和回报。对于以教育事业为价值追求目标的办学者而言，拥有对学校的控制权同样是一种重要的回报，而且是比经济回报更有意义的回报。一些学校创办者的长期掌权也与这种“控制权回报”有关。由于以往的历史证明创办者拥有控制权可以使学校获得较好的发展，这些创办者的“长期在位”也就在实践中获得了存在的合理性。否则，创办者就不可能获得师生的信任，也就不可能有“继续在位”的基础。
（三）学校转制
公办学校“转制”是我国教育领域的一个比较特殊的现象。这些学校在“转制”之前均为公立学校，可以接受政府给予的稳定的财政拨款，而一旦“转制”之后，就将逐渐失去这种待遇。之所以说这种现象特殊，就是因为尽管“转制”将失去政府拨款，但仍然有众多学校纷纷自愿“转制”。据统计，1997年上海只有“转制”学校23所，到2000年已经发展到65所[13]。那么，为什么会出现这种现象呢？从本研究的角度看，获取对学校资源的更大的控制权是一个重要的动因。这一点，可以从对北京市转制学校教职工的一项调查中得到证实（见表1）。在调查中，教师们普遍承认学校转制有更大风险，也要求有更大的收费、人事、招生等方面自主权的愿望也十分强烈。通过“转制”，这些学校实际上也确实获得了人、财、物等方面的更大的自主权。可见，“转制”过程就是以获得财政资助的权利换取对学校的控制权的过程。由于可以拥有对原公办学校资产的控制权（这是“纯民办”学校无法获得的优惠），“转制”学校的办学者和投资人就可以“按照民办学校的运行机制”更好地实践自己的办学意愿。
表1 “转制”后教职工对学校权利的要求（％）
非常赞成 赞成 不确定 反对 非常反对
没有政府拨款，学校风险很大 24.1 46.6 25.6 3.4 0.4
学校应该有自主收费权 36.8 54.3 5.9 3.0 0
学校应该有全员自主聘用权 36.2 57.2 5.5 1.1 0
学校可以在全市范围招生 40.6 50.5 7.8 1.1 0
学校可以自主确定教师工资 33.6 57.3 6.6 2.2 0.4
数据来源：刘大立、文东茅等，北京市中小学“民办公助”办学体制改革现状调查。
（四）“家族化管理”
民办学校“家族式管理”现象比较普遍，从控制权的角度也可以对其存在的“合理性”进行分析。
1、家庭成员往往是学校的合伙创办者。家庭是社会的基本组成单位，我国尤其有重视血缘和家族的传统。在民办学校创办初期，需要人、财、物等各方面的支持，而家族的支持往往会起到非常重要的作用，家庭成员实际上可以说是学校的合伙创办人，这是他们参与学校管理的合理性的基础。
2、在家族成员内部可以更好地解决信任、交流和利益分配问题。由于家族成员之间有长期共同生活的经历，有共同的血缘为纽带，有共同的经济利益，他们彼此之间有更深入的了解，也有更多的相互交流、沟通的机会，家庭成员更有可能为了共同的利益和共同的事业而齐心协力，这也是创办民办学校的有利基础。在“家族化管理”的情况下，由于家族内部有共同的经济利益关系，合作办学过程常常出现的因利益分配不均和相互不信任而产生各种矛盾也可以得到更有效的解决。
3、通过家族化管理可以强化对学校的控制权。在民办学校的创办和其后的办学过程中，需要开展方方面面的工作，包括人事、教务、保卫、总务、财务、外事、招生、学生管理、学生安置、党团工作等等。家族化管理往往并不仅仅是为解决家族成员的就业问题，而是为了加强对学校事务的控制，尤其是对财务、人事、总务等关键领域的控制。通过家族化管理，还可以在董事会等决策机构安排更多的投票席位，从而保证举办者意图的顺利实现。
4、通过家族化管理可以延续对学校的控制。任何人的生命都是有一定的周期的。民办学校举办者的生命也是有周期的，即使人们不断地给予他们“控制权回报”，甚至允许他们终身在位，他们对学校的控制也是有时间限制的。由于民办学校财产权利不明晰，学校的举办者们并不能肯定自己在学校的“财产权利”是否可以被子女继承。在此情况下，安排自己的子女为“接班人”，就是一种非常自然的选择。而子女接班都需要有一个对学校事务和办学过程的了解过程，需要在学校逐步“建立威信”，这也就导致了举办者子女参与学校管理的现象。
案例四 C学校的家族化管理
C学校实行校长负责制，校长由学校创办人M担任。M的大儿子目前任学校的副校长，负责日常工作，已经基本内定为接班人。M的二儿子和二儿媳妇也在学校工作，也曾经想接班，M的做法是，“给他们贷款，把北郊的地皮也划给他们，让他们自己发展去”，M的原则是：“给儿子留一份事业而已，决不留钱。”
C学校也设有董事会，但五个董事既不入股不分红，也不管事，只是可以每月获得500元津贴。对这种管理体制，M的观点十分明确：“要是董事会领导，肯定散伙，只有一个人作主才行”。由于他“以前也与几个人合作过，其他人都找机会从中抽钱、借钱”，因而现在M的做法是“谁也不相信，尤其财务方面”。
--摘编自北京大学课题组郭建如、张尉萌等对C学校的调查报告
五、控制权与“合理回报”政策选择
由于民办学校的举办者拥有学校的控制权，并完全可以通过这种控制权获取一定的经济的和非经济的回报，因此，政府政策的制定就应该承认这种“财产权利”。“合理回报”政策就是对这种现实做出的理性应答。在解决了“是否”可以取得“合理回报”的争论后，就需要对“合理回报”的方式、比例等具体内容做出进一步的规定。通过这种规定，既要给予民办学校的投资者和创办者足够的激励，让他们不必说假话、做假帐就可以堂堂正正地获得“合理”的回报，又要考虑政策的公益性，以维护学生利益和学校的长远发展，还需要考虑到政策的可操作性、适应性等，即要综合考激励性、公益性、合理性、可操作性、适应性等政策目标或价值维度[14]。因而，“合理回报”具体政策的选择也同样是一件意义重大而任务艰巨的工作。而是否承认并充分考虑到举办者对学校拥有控制权，将对“合理回报”具体政策的选择及其政策效果产生极其重要的影响。
在考虑民办学校取得“合理回报”的具体方式时，可以有多种政策选择，而每一种选择都有其优势也有其不足。以下对这些回报方式作具体分析，并重点考察举办者拥有的控制权对这一政策选择的影响。
（一）与投资额相联系的回报方式。
该回报方式的优点在于可以鼓励投资民办教育，因为回报多少由出资额来决定。其实施条件是需要界定出资人对学校的投资额。由于我国民办学校已经有20多年的历史，在以往举办学校时，对出资额没有明确的记录，对经费的使用也没有严格的监督，因而很难核实出资人的原始出资，而且对学校的投入有一个不断追加的过程，要核实出资人在整个办学过程中的出资额就更为困难。与此相关的另一个重要困难是，在此方案中，需要明确区分出资人的出资、政府的资助以及学校收入中用于学校发展的投入。但由于普遍存在财务管理比较混论的现象，这种区分工作将十分困难，举办者往往将对学校的所有投入都视为自己的投入。由于举办者拥有对学校资产的控制权，如果要按出资额给予回报，将出现的政策后果可能是：（1）出资人虚报出资额以图获得更多的回报；（2）举办者拒绝将学校办学结余用于学校发展，因为这一投入不能为他们带来回报。
（二）与每年办学结余联系的回报方式
该回报方式的优点在于可以鼓励学校提高办学效益，增加结余。其前提条件是需要明确办学成本和收益。但众所周知，办学成本的计算是十分困难的，因为涉及学校支出的科目繁多，其中哪些属于办学成本是难以界定的，而且合理的计算方式应该考虑到固定资产的折旧，但我国没有一个学校固定资产折旧的计算办法，近期内也很难制定出一个合理的规定。在此情况下，实际上不可能准确地计算各学校的成本，因而也就不可能得知学校的“办学结余”。与此相联系的是，由于教育活动是一种成本最大化的活动，办学成本可以很高，也可以控制在非常低的水平，而且办学成本的变化对教育质量的影响也难以在短期内准确测度，在此情况下，民办学校的举办者完全有可能利用自己对学校的控制权来调控办学成本，从而也就可以在很大程度上根据自己所需要的“合理回报”来调控办学结余。这就会使有关“合理回报”比例的政策规定失去实际意义。
（三）与办学收入联系的回报方式
该回报方式的优点在于可以鼓励学校提高办学质量、吸引更多的学生。而其必要条件是需要核定学校的办学收入。由于民办学校中从事多种经营者众多，而且许多学校本身就是由原来从事其他经营活动的公司投资组建，所以要剥离学校的“办学”收入也会有一定的困难。相对而言，学费数是比较容易核定的，因为学生数和每个学生的学费水平是公开的，可以统计和监督。从可操作性的角度看，以学费收入定回报是一种比较理想的选择。但这种回报方式也有可能在短期内产生以下不良政策后果：一是可能导致部分学校只注重办学规模、竞相提高学费水平，而不注重教育质量，使学校成为收取学生学费的“学店”；二是不能鼓励社会对民办学校进行投资，因为“回报”与投入没有关系，从而导致“空手套白狼”现象的增加。
（四）组合回报：年度回报加转让回报
确定举办者的合理回报需要两个必要条件，即从何处提取回报（回报方式）以及提取的比例。不论以何者为基数，提取比例都不能太低，也不能太高。太低了将影响举办者办学的积极性，或者导致举办者说假话以牟利；太高了则可能影响教育的公益性，因为绝大多数民办学校的收入都以学费为主，将学费的很大比例用于举办者的回报将影响对教育教学的投入，从而危害学生利益。因而合理回报比例的确定也是一个棘手的问题。
为有效地解决激励性与公益性之间的矛盾，克服在选择“合理回报”基数和比例时的困境，笔者提出“组合回报”方式。其具体办法是，（1）规定一种相对较低的年度回报方式，如为学费收入的5％左右，也可以根据另外两种回报方式做出规定。（2）举办者在学校停办或退出办学时，经学校董事会同意、主管部门批准，在资产清算的基础上，可以有偿转让其在学校拥有的“财产权利”，转让额由转让人与受让人自由商定，受让人只获得转让人在学校所拥有的权益。（3）在产权转让过程中发生的资产清算、交易等费用由转让人承担。
对于这种回报方式，可以简单分析如下：（1）激励性：尽管年回报率比较低，但对投资者而言，由于有日后的转让回报，相当于将回报存于学校。由于允许转让，就可以使民办学校资产通过流动变为“活的”资产，从而减少投资者的投资风险，提高其投资的积极性。（2）公益性：由于年回报率比较低，即在校学生学费被用于回报的比例较低，他们的权益可以得到较好的保证；转让过程中，只要操作得当，不论转让费高低，学校资产不会流失，学生利益不会受到损害；转让过程发生的交易成本由转让人承担的办法也可以减少转让次数，保证学校办学者的相对稳定。（3）合理性：“转让权”来自《民办教育促进法》对学校法人财产权的规定，因为法人财产权中包括处分（转让）权。（4）可操作性：由于在这种回报方式中，举办者的投资回报主要由办学业绩决定，他们通过说假话、做假帐获取回报的动力都将大大下降，有这一基础，相关政策的执行将会得到他们更为积极的配合。
六、“员工持股”与“家族式管理”的未来
《民办教育促进法》只规定了“出资人”可以取得合理回报，而对于“白手起家”的民办学校创办者如何给予回报却没有做出规定。不可否认，在滚动发展类民办学校，也有大批举办者是希望从办学过程中取得经济回报的。如果不在政策上对这类人的回报方式给予规定，就可能打击他们办学的积极性，或者将导致他们通过说假话、做假帐来“暗取”。那么，应该如何规定对这类人的回报呢？
笔者认为，可以借鉴目前企业改革中“员工持股”的做法，承认这些学校创办者以及其他有功人员的人力资本投入在学校资产形成过程中的作用，并明确他们在学校“产权”中所占的份额。在该体制中，创办人是以人力资本入股，即承认人力资本有与财务资本同等的价值；作为一种激励机制，不论是学校创办人的家族成员，还是其他普通员工，都可以持有学校“股份”，并且还可以通过一定的程序转让这种“财产权利”。从案例五可以看出，在实践当中已经有民办学校就采用股份制，并对财务资本和人力资本的股份做出规定，如广东私立华联学院和浙江台州“书生中学”的做法[15]。
案例五 私立华联学院股份制章程（部分）
……（4）学校实质股权结构分为法人基金股、创办人股和普通股三大类。股权初始比例分别为30％、25％、45％。（5）法人基金股占全部股权比例的30％，为学校法人所拥有，为社会主义集体所有制性质公共财产。它是由全校教职工的知识入股、集体智慧、集体劳动成果与校东、华侨、港澳同胞及社会各界的捐资所构成。（6）创办人股占全部股权比例的25％，为在学校创办过程中做出重大贡献、有较大知识投入，成绩卓著者而设。创办人股份分为A股和B股。创办人A股主要为学校创始人及学校筹建期间参与创办者而设，也为此后对学校的发展作出较大知识投入和重大历史贡献者而设。创办人B股是为现在和今后对学校建设和发展做出较大知识投入、成绩卓著并在学校连续工作三年以上的个人而设。创办人股持股人对其股权具有占有、使用、收益权和一定年限的继承权，其股权不能折现转让，持股人可以终生受益，去世后由其配偶继承，在其配偶去世后，其子女拥有10周年的继承权。（7）普通股占全部股权比例的45%，从学校筹建之日以来以个人或团体名义集资入股者，均为普通股股东。普通股持股人对其股权具有占有、使用、收益和处理权，可以转让、继承与赠与。（8）法人基金股、创办人股和普通股，均为同股同值。上述三类股值随着学校全部资产的增值而同时升值；如发生配股或扩股时，上述三类股均按同一比例配股或扩股。
??引自高卫东：“营利性民办学校及其产权界定”，《教育科学研究》2001年第3期。
通过员工持股制度，可以明确民办学校创办者及其家庭成员在学校的股权。这种安排的积极意义在于：（1）使学校创办人的价值得到明确承认。目前学校创办人都不能认定学校财产就是自己的，也不愿意承认学校财产就不属于自己，那么，学校的权益中有多少是自己的？通过股权的认定，可以明确他们在学校拥有的“财产权利”。这种股权不仅是对他们已有贡献的一种承认，也可以作为他们今后取得“合理回报”的依据。（2）学校创办者不必“长期在位”。由于可以通过股权获得收益，学校创办者通过“控制权”获得回报的动力将减弱，当他们年老体弱、身体不适或由于其他原因需要离开学校时，他们的利益也不会受到太大损失。（3）“家族化管理”现象将逐步消解。其原因也在于：在可以通过股权获得回报的情况下，家庭成员通过直接参与管理获得收益的动力将减弱，他们中离开学校而从事自己真正热爱的事业的人将大大增加。（4）任人唯贤的制度将可望建立。由于举办者的权益与学校业绩密切相关，举办者将会尽可地任用能人（而非任人唯亲），以提高学校质量和水平，促进学校发展，以使自己从学校股权中获得的利益也随之增加。（5）真正意义上的董事会制度将得到建立。在员工持股制度中，每一位员工都有可能持股，这将极大地促进他们参与管理的积极性，同时，由于每一位员工（包括学校创办人）持有的股份比例都不可能太高，这种分散的股权结构将有助于削弱少数人（如家族成员）控制学校的现象，促进更具有代表性的董事会的建立。
当然，这一制度的实施同样有操作上的困难，谁来决定股权的分配本身就是一个难题，由此而导致“股权分配不公”并引发矛盾斗争的可能性也很大。但这并不能否认该制度潜在的理性和价值。
七、小结
综上所述，本文认为，在现有的法律框架内，民办学校的举办者和办学者并不拥有学校的“财产所有权”，甚至在办学过程中还要失去原有财产的所有权，但他们却可以在办学过程中获得各种“财产权利”，其中最重要的就是对学校的“控制权”，通过这种控制权，以经济利益为目的的投资者可以获得经济的回报，以教育事业为目的的办学者可以实现自己的教育理想。这就是民间办学的逻辑。通过这一逻辑，可以对民办教育领域诸多现象形成更丰富的认识，也可以为鼓励民间办学、制定“合理回报”政策等找到一定的依据。
作者：文东茅（1968－），男，湖南桃江人，北京大学教育学院副院长，副教授，教育学博士，主要从事高等教育管理、教育制度与政策研究。
备 注：
[1] 本文的理论分析框架已经形成“论民办学校的产权与控制权”一文，发表于《清华大学教育研究》2003年第二期。本文以实证调查为基础对原有研究作了进一步深化和扩展，其中引用了北京大学教育学院“中国民办教育发展状况研究”课题组未发表的部分调查报告，特此说明并致谢。
[2] 为避免给当事人带来不必要的社会影响，本文中将隐略部分当事人的姓名及其所在学校的具体名称。
参考书目
[1] 对西方学者有关产权概念的概括和梳理，可参见魏杰. 现代产权制度辨析〔M〕.北京：首都经济贸易大学出版社，2000：5－8，以及刘伟. 经济改革与发展的产权制度解释〔M〕. 北京：首都经济贸易大学出版社，2000：8－18.
[2] David Me Walker. 牛津法律大词典（中译本）〔M〕. 北京：光明日报出版社.1988年：729；刘伟. 经济改革与发展的产权制度解释〔M〕. 北京：首都经济贸易大学出版社，2000：8－9.
[3] 我国民法通则第三十六条规定：“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。”法人是一个与自然人相对应的概念，法人分企业法人和机关、事业单位、社会团体法人，并在第五十条规定：“具备法人条件的事业单位、社会团体，依法不需要办理法人登记的，从成立之日起，具有法人资格；依法需要办理法人登记的，经核准登记，取得法人资格。”
[4] 刘伟. 经济改革与发展的产权制度解释〔M〕. 北京：首都经济贸易大学出版社. 2000：18.
[5] 魏杰. 现代产权制度辨析. 北京：首都经济贸易大学出版社.2000：9.
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[8] 张维迎. 产权、政府与信誉〔M〕. 北京：生活?读书?新知三联书店，2001：11.
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[10] Y.巴泽尔著. 产权的经济分析〔M〕.北京：生活?读书?新知三联书店. 2002：159.
[11] 周其仁. 产权与制度变迁??中国改革的经验研究〔M〕. 北京：社会科学文献出版社. 2002：101.
[12] 周其仁. 产权与制度变迁??中国改革的经验研究〔M〕. 北京：社会科学文献出版社. 2002：104.
[13] 张民选. 转制学校：事实、成因与前景. 见丁钢主编. 中国教育：研究与评论（第1集）〔M〕. 北京：教育科学出版社. 2001：86.
[14] 文东茅.民办学校“合理回报”方式分析〔J〕.中国高教研究.2003，（3）.
[15] 高卫东. 营利性民办学校及其产权界定〔J〕.教育科学研究，2001，（3）.
The Logic of Founding Minban Institutions and the Response of Government Policies
Abstract: Based on the related Laws and a series of survey, this study analyzed the “Ownership”, “Property Rights” and “Control” of Minban institutions, and found that one of the main impetuses and encouragement for the founders of Minban institution is to control the property of the institution. This founding is very helpful for understanding phenomena such as “Investing Minban Institutions”, “Converted Schools”, “Family Controlled Schools” and “Seizing on Key Positions”. It is also helpful for the policy making of “Rational Return” to the founders of Minban Institutions.
Key words: Minban institutions; Property Rights; Control; Rational Return; Family Controlled School.
WEN Dong-mao: Graduate School of Education, Peking University, Beijing, China
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